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【安保法制公聴会】木村草太・首都大学東京准教授「憲法無視の政策論は国民無視の政策論」

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木村草太・首都大学東京准教授「憲法無視の政策論は国民無視の政策論」

安保法制公聴会更新

 13日午前の衆院平和安全法制特別委員会の中央公聴会で、憲法学者の木村草太・首都大学東京准教授は「憲法を無視した政策論は、国民を無視した政策論ということを自覚しなければならない」と指摘した。木村氏の発言の詳細は以下の通り。

<< 下に続く >>

 本日は貴重な機会をいただきありがとうございます。今回の安保法制、特に集団的自衛権の行使容認部分と憲法との関係について意見を述べさせていただきます。まず、結論から申しますと、日本国憲法のもとでは日本への武力攻撃の着手がない段階での武力行使は違憲だ。ですから、日本への武力攻撃の着手に至る前の武力行使は、たとえ国際法上、集団的自衛権の行使として正当化されるとしても日本国憲法に違反する。

 政府が提案した存立危機事態条項が、仮に日本への武力攻撃に至る前の武力行使を根拠付けるものとすれば、違憲です。さらに、今までのところ政府がわが国の存立という言葉の明確な定義を示さないため、存立危機事態条項の内容はあまりにも漠然、不明確なものになっています。従って存立危機事態条項は憲法9条違反である以前に、そもそも漠然、不明確ゆえに違憲の評価を受けるものと思われます。

 また、維新の党より提案された武力攻撃危機事態条項も、仮に日本への武力攻撃の着手がない段階での武力行使を根拠付けるものだとすれば、憲法に違反します。逆に武力攻撃危機事態とは、外国軍隊への攻撃が、同時に日本への武力攻撃の着手になる事態を意味すると解釈するのであれば、武力攻撃事態条項は合憲だと考えられる。

 以下、詳述いたします。まず、日本国憲法が日本政府の武力行使をどう制限しているのか説明いたします。憲法9条は武力行使のための軍事組織、戦力の保有を禁じています。外国への武力行使は原則として違憲であると解釈されています。もっとも、例外を許容する明文の規定があれば、武力行使を合憲と解釈することは可能ですから、9条の例外を認める根拠が存在するのかどうかを検討する必要があります。

 従来の政府および有力な憲法学説は、憲法13条は自衛のための必要最小限度の武力行使の根拠となると考えてきた。憲法13条は生命、自由および幸福追求に対する国民の権利は国政の最大の尊重を必要とすると定めており、政府に国内の安全を確保する義務を課している。

 個別的自衛権の行使は、その義務を果たすためのもので憲法9条の例外として許容されるという解釈も可能でしょう。他方、外国を防衛する義務を政府に課す規定は日本国憲法には存在しませんから、9条の例外を認めるわけにはいかず、集団的自衛権を行使することは憲法上許されないと結論されます。

 また、自衛のための必要最小限度を超える武力行使は憲法9条とは別に、政府の越権行為としても違憲の評価を受けます。そもそも国民主権の憲法のもとでは、政府は憲法を通じて国民から負託された権限しか行使ができません。そして日本国憲法には、政府に行政権と外交権を与える規定はあるものの、軍事権を与えた規定が存在しません。憲法が政府に軍事権を与えていない以上、日本政府が軍事権を行使すれば越権行為であり、違憲です。

 では、政府と自衛隊はどのような活動ができるのでしょうか。まず、行政権とは自国の主権を用いた国内統治作用のうち立法、司法を控除したものと定義されます。自衛のための最小限度の武力行使は、自国の主権を維持、管理する行為なので、防衛行政として行政権に含まれるとの解釈も十分にあり得ます。武力行使に至らない範囲での国連PKOへの協力は外交協力の範囲として政府の権限に含まれると理解することも可能でしょう。これに対し他国防衛のための武力行使は日本の主権維持作用ではありませんから、防衛行政の一部とは説明できず、また相手国を実力で制圧する作用であり、外交協力ともいえません。従いまして、集団的自衛権の行使として正当化される他国防衛のための武力行使は軍事権の行使だと言わざるを得ず、越権行為としても憲法違反の評価を受けます。

 では、自衛のための必要最小限度の武力行使とはどのような範囲の武力行使をいうのでしょうか。法的にみた場合、日本の防衛のための武力行使には、自衛目的の先制攻撃と個別的自衛権の行使の2種類があります。前者の自衛目的の先制攻撃は、日本への攻撃の具体的な危険、すなわち着手がない段階で、将来、武力攻撃が生じる可能性を除去するために行われる武力行使を言います。

 他方、後者の個別的自衛権の行使は、日本への武力攻撃の具体的な危険を除去するために国際法上の個別的自衛権で認められた武力行使を言います。武力攻撃の具体的な危険を認定するには攻撃国の武力攻撃への着手が必要であり、着手がない段階での攻撃は必要最小限度の自衛の措置には含まれないはずです。

 先ほど見た憲法13条は国民の生命、自由、幸福追求の権利を保護していますが、それらの権利が侵害される具体的な危険がない段階、すなわち抽象的な危険しかない段階で、それを除去してもらう安心感を保障しているわけではありません。従って自衛目的の先制攻撃を憲法9条の例外として認めることはできません。自衛のための必要最小限度の武力行使と認められるのは、あくまでも個別的自衛権の行使に限られるでしょう。これに対し、集団的自衛権が行使できる状況では、すでに外国に武力攻撃があり、国際法上は他国防衛のための措置であり、先制攻撃ではないとの反論も想定されます。しかし、国際法上の適法、違法と、日本国憲法上の合憲、違憲の判断は独立に検討されるべきものです。外国への武力攻撃があったとしても、それが日本への武力攻撃と評価できないのであれば、仮に国際法上は集団的自衛権で正当化できるとしても、それは他国防衛として正当化できるにとどまり、憲法上の自衛の措置としては違憲の先制攻撃と評価されます。

 また、政府は最高裁砂川事件判決で集団的自衛権の行使は合憲だと認められたというかのような説明をすることがあります。しかし、この判決は日本の自衛の措置として米軍駐留を認めることの合憲性を判断したものにすぎません。さらに、この判決は自衛隊を編成して個別的自衛権を行使することの合憲性すら判断を留保しており、どう考えても、集団的自衛権の合憲性を認めたものとはいえません。

 以上のように日本国憲法のもとで許容されるのは、日本への武力攻撃の着手があった段階でなされる自衛のための必要最小限度の武力行使に限られます。このため集団的自衛権の行使は憲法違反になるとされてきたのです。

 ただし、日本と外国が同時に武力攻撃を受けている場合の反撃は国際法的には集団的自衛権でも個別的自衛権でも正当化できるでしょう。このため、同時攻撃の場合に武力行使をすることは、憲法違反にはならないものと解釈できます。では、今回の法案の存立危機事態条項についてどう評価すべきでしょうか。みなさんもうご存じの通り、存立危機事態という概念は、今回初めて登場した概念ではありません。昭和47年の政府見解は、わが国の存立を全うするために必要な自衛の措置をとることは禁じていないとしており、存立危機事態での自衛の措置をとることを認めています。

 昨年7月1日の閣議決定も、外国への武力攻撃によって存立危機事態が生じたときには昭和47年の政府見解とは矛盾せずに武力行使ができるという趣旨の議論を展開しています。見識論としてはその通りといえる面もあります。ただし、昭和47年見解は存立危機事態を認定し、憲法の下で武力行使を行うことが許されるのは、わが国に対する急迫不正の侵害に対処する場合に限られると明言しています。

 つまり、わが国の存立が脅かされる事態だと認定できるのは、武力攻撃事態に限られると述べているのです。そもそも近代国家は主権国家ですから、法学的にはわが国の存立が維持されているかどうかは、日本の主権が維持できているかどうかを基準に判断されるはずです。国家間の関係のうち外交は相互の危険を尊重する作用、軍事は相手国の主権を制圧する活動ですから、国家の存立が脅かされる事態とは軍事権が行使された状態、武力攻撃を受ける事態と定義せざるを得ないのです。

 そうすると、昭和47年見解と矛盾しない形で存立危機事態を認定できるのは、日本自身も武力攻撃を受けている場合に限られるでしょう。しかし、現在の政府答弁はわが国の存立という概念について、ほとんど明確な定義を与えていません。また、存立危機事態は日本への武力攻撃がない事態では認定ができないという従来の説明を避け、石油の値段が上がったり、日米同盟が揺らいだりする場合には、日本が武力攻撃を受けていなくても存立危機事態を認定できるかのように答弁することもあります。

 わが国の存立という言葉を従来の政府見解から離れて解釈するのであれば、存立危機事態条項は日本への武力攻撃への着手のない段階での武力行使を根拠付けるもので、明確に憲法違反です。

 以上の見解は著名な憲法学者はもちろん、歴代内閣法制局長官ら憲法解釈の専門的知識を持った法律家の大半が一致する見解であり、裁判所が同様の見解を取る可能性も高いといえます。

 従って、これまでの議論を前提にすると、存立危機事態条項の選定は、看過しがたい訴訟リスクを発生させます。この条項が日本の安全保障に必要不可欠であるのであれば、そのような法的安定性が著しく欠ける形で制定すべきではなく、憲法改正の手続きは必須と思われます。

 また、そもそも現在の政府答弁では、わが国の存立という言葉があまりにも曖昧模糊(もこ)としております。解釈指針を伴わない法文は、いかなる場合に武力行使を行えるかの基準を曖昧にするもので、憲法9条違反である以前にそもそも曖昧、不明確ゆえに違憲と評価すべきでしょう。さらに内容が不明確だということは、そもそも今回の法案で可能な武力行使の範囲に過不足がないかを政策的に判定することができないということを意味します。

 どんな武力行使をするのかの基準が曖昧、不明確なままでは、国民は法案の適否を判断しようがありません。仮に法律が成立したとしても国会が武力行使が法律にのっとってなされているか判断する基準を持たないことになります。これでは政府の武力行使の判断を白紙で一任するようなものです。

 さて、日本への武力攻撃の着手がない段階で武力行使を認めることが憲法違反になるとの法理は、維新の党より提案のありました、いわゆる武力攻撃危機事態条項にもそのまま当てはまります。維新の党が日本への武力攻撃の着手のない段階での武力行使を認める条項であるとの解釈を前提にしたものであるなら、憲法違反のそしりを免れないと思います。従って、武力攻撃事態条項についてこれまで認めてこなかった個別的自衛権の拡張である、ないし、集団的自衛権の行使容認であるといった説明を行うことは不適切と思われます。

 ただし、維新案における武力攻撃危機事態条項は他国への攻撃が同時に日本への武力攻撃の着手になる場合に、武力行使を認めると解釈することもでき、また、そう解釈する限り合憲といえます。もっとも外国への攻撃が同時に日本への武力攻撃への着手になる事態であれば、現行法でも武力攻撃事態と認定ができるはずであり、個別的自衛権を行使することは可能です。この点は1975年10月29日の衆院予算委員会における宮沢喜一外相答弁以降、何度か確認されていることであります。従って維新の党のみなさまよりご提案のあった武力攻撃危機事態条項は武力攻撃事態条項の内容の一部を確認する条項だということになるでしょう。このような従来の法理を確認する条項は、法内容を明確にするという点では意義があります。

 これまでにも従来の政府解釈、最高裁の判例、法理を明確に確認するために立法が行われている例は多くあります。逆に、維新案の内容を拒否した場合には、政府案が日本への武力攻撃の着手がない段階での武力行使を行う内容であることが明確になります。対案の提示は政府の考え方を明確にする一助になるという点でも意義があるものと思われます。

 以上述べたように、集団的自衛権の行使は憲法違反となります。もちろん、集団的自衛権の行使が憲法違反であるということは、集団的自衛権の行使容認が政策的に不要であるということまでを意味するものではありません。集団的自衛権の行使容認が政策的に必要であるのなら、憲法改正の手続きを踏み、国民の支持を得ればよいだけです。仮に改憲手続きが成立しないのであれば、国民が改憲を提案した政治家、国際政治、外交・安全保障の専門家、改憲派の市民の主張を説得力がないと判断しただけです。

 先ほど強調しましたように、国家は国民により負託された権限しか行使できません。軍事権を日本国政府に付与するか否かは、主権者である国民が憲法を通じて決めることです。憲法改正が実現できないということはそれを国民が望んでいないということでしょう。憲法を無視した政策論は国民を無視した政策論であるということを自覚しなければならないと思います。以上、終わります。