憲法の限界 施行74年

佐藤仁・南三陸町長「震災で体験した法律の壁」

東日本大震災前後の宮城県南三陸町の様子を上空から撮影したパネルと佐藤仁町長=4月、南三陸町役場(酒井充撮影)
東日本大震災前後の宮城県南三陸町の様子を上空から撮影したパネルと佐藤仁町長=4月、南三陸町役場(酒井充撮影)

宮城県南三陸町は平成23年3月11日の東日本大震災による津波で大きな被害を受けた。人口約1万7千人のうち死者・行方不明者は830人近くに上り、町の中心部は壊滅状態に。大津波に飲み込まれた町防災対策庁舎の外階段にしがみつき九死に一生を得た佐藤仁町長は、大規模災害に対する憲法をはじめとした法律の不備を指摘する。佐藤町長に話を聞いた。

--東日本大震災直後、真っ先に大変だったことは何か

「最初に大変だと思ったのは、防災対策庁舎の上から町を見たときに、町でなくなっていた。本当に再建できるかと思った。体育館に避難し、消防職員2~3人と最初の災害対策本部を開いた。どうも避難所に1万人ぐらいいるみたいだという報告を受けた。そのとき、食料をどうするかを考えた。1万人が1日3食で毎日3万食を集めなければいけない」

「私がやったのは、紙を持ってきてもらい、職員の証明書を書いた。ペンで『証明書』と大きく書き、『この者は南三陸町の職員であることを証明する 南三陸町長 佐藤仁』と書いて職員に配り、『これで内陸の方に行って掛け売りで買えるだけ買ってこい。なんでもいいから買ってこい』と言った」

「今度はガソリンがあまりなくて大変だったが、道路は切り開かれていたところもあったので、行けることは行けた。ところが、店が開いていても『証明書』が本物かどうか分かってもらえない。私の殴り書きの証明書だから。それでも売ってくれる人はいた。地獄に仏だった」

--1万人の食料は相当な量になる

「ただ、2~3日たつと、物資が来た。最初に届いたのは個人の方からだったかな。そういう民間から寄せられた物資が続いた」

--震災直後に法律ではどうするかと考える余裕はなかったか

「それどころじゃない。電気もない、水もない、住む家もない。何もない」

--震災対応で法律の壁を感じたことはあったか

「あった。最初に壁だと思ったのは車庫証明書だ。普通乗用車は車庫証明書がないと買えない。4月ごろ、町民に『何とかしてくれないか』と言われた。とれるわけがない。車庫がないのだから。(震災後の町の様子を上空から撮影した写真を手に)どこでとれというのか。でも証明書はないとだめだという話だった。5月ごろには、以前、自分の家のあった場所がだいたいこのあたりだというだけでOKになったが」

--ほかには

「災害ボランティアセンターというのがある。これがとても重要だ。社会福祉協議会が運営し、ボランティアが参加しているが、公的な資金は出ていない。『赤い羽根』などの共同募金による災害支援の基金があるところは出せるが。南三陸町には延べ15万人のボランティアに来ていただいたが、それを運営する団体に国からお金が出ないのはおかしい。寄付があったが、それに頼らざるを得ない組織運営は脆弱(ぜいじゃく)だ」

「災害救助法も今の時代に合っていない。例えばプレハブの応急仮設住宅。1戸当たりの単価は宮城県は238万円だが、実際は約730万円かかった。差額は国が出しているが、そもそもこれでいいのか。供用期間は2年となっているが、ありえない。岩手県で応急仮設住宅が全部解消されたのは今年3月で、ほぼ10年だ」

--国の認識が甘いということか

「そういうことだ。災害が起きるたびに特別基準を設け、それが常態化している。これから災害に向き合っていくときに、これでいいのかということだ」

「それと、『半壊の涙』と言われているが、被災者生活再建支援法では『全壊』『大規模半壊』『半壊しやむを得ず解体』までお金が出る。しかし、半壊は出なかった。昨年11月の法改正で半壊も救われるようになった。前進ではあるが、断熱材は少しでも水が入ると吸い上げ、ダメになる。土砂災害もそうだが、津波被害では、半壊でなくてもダメになる場合がある」

--土地の収用も困難だったのではないか

「所有者が分からない土地が多くあった。憲法29条では『財産権を侵してはならない』とあるが、権利関係の調整は難しい。震災後、災害公営住宅を山林だった高台に建てるために土地を購入し、造成する必要があった。しかし、山林は相続登記せず、何世代も前の名義のままというのが多かった。山林はあまり価値がないから」

「しかし、購入しないと造成できない。用地課をつくって土地の取得を進めたが、関西から応援に来ていただいた職員が所有者を調べて関西弁で電話をかけると、振り込め詐欺と間違われるといった例もあり、大苦戦の連続だった」

「がれきの中のあちこちに『石』が落ちていた。そこにロープを絡めて札を貼った。復興事業の支障になるので片付けたいと思っても、私有権にかかわるから法律上できない。札を1年間は貼って持ち主は申し出てほしいという公告をしなければならない。勝手に処分できないのだ」

「震災後、先祖伝来の土地を残す人は残してもいいが、売るという人は町が買い上げることにした。すると町有地と民地が混在し、土地の利用価値がなくなる。民地は民地、町有地は町有地として集約したいが、それには土地区画整理法に基づく土地区画整理事業か、土地改良法による土地改良事業しかない。地方自治法に基づく交換という手法もあるが、等価交換の原則があり、農地と宅地は差が出る。お金でカバーしなければいけないが、ハードルが高い。こうした集約する手法を作らなければ、つぎはぎで利用できない土地が広がる」

--震災時に私有権の問題は大きな壁だったのか

「壁だと思う」

--東日本大震災のように近隣自治体も一斉に被害を受ける大災害のときは、平時のルールの延長ではなく、国主導で取り組まなければならないのではないか

「まさしくそうだ。混乱している自治体に権限を与えても十分に機能できない。私の持論は『防災省』をつくることだ。(人命救助の生死を分けるとされる)発災から72時間で何をしなければならないかというときに、いちいち記録をひもといている暇はない。必要なのは知見と経験だ。そういうプロを集めておくことはとても大事だ。全国で自然災害が多発しているときに、災害を統括する省庁がないのはおかしい。あえて省とすることは、災害に向き合う国の姿勢を示すことでもある」

--現在は内閣府の防災担当が担っている

「やはり省として権限がないと。全国知事会もずっと防災省の設置を求めているが、国は動かない」

--今後、首都直下地震や南海トラフ地震が起きる

「首都直下地震が起きた場合の東京壊滅の想定をしているのか。東日本大震災前は、ここまで大きな津波は全く想定していなかった。しかし、想定していなかったことが現実に起きた」

「正確に言うと、宮城県沖地震が起きるとずっと言われ、そのときの想定があった。しかし、その想定をはるかに超えた。東京直下地震も起きると言われているが、想定のもっと上をいく可能性はある。だったら、どうするのかということを国として考えなければならないのではないか」

「中央省庁はほとんど東京に集中している。機能しなくなった場合にどうするのか。1000万人以上の人口をどこにどう二次避難させるのか。南三陸町でも二次避難をしたが、東京の人口は桁違いだ」

--現行憲法には緊急事態条項がない。想定外のことが起きたときに国を中心に機動的に動くことができる仕組みが必要ではないか

「そう思う。何か起きたときは『大変だ』『このままではいけない』という話になるが、1年、2年たつと、そのときの思いはドンドン薄れていく。優先順位が一番だったものが1年たつと2番目になり、2年たつと3番目、4番目になってくる。この繰り返しでずっと来ている。だからいつまでたっても本格的な議論にならない」

--日本全体で平時に次の災害を考えた体制を作らなければならない

「そうだ。私たちは国を含め全国の皆さんからの支援でここまで立ち上がってこれた。経験したことを次の災害にどう役立てるか」

「事前復興を考えてほしい。被害想定だけでなく、災害からどうやって復興していくかという姿を平時から考えておいてほしい。人口減少社会なので、前と同じようにつくるのではなく、街を縮小するのも創造的復興だ。そういう災害後の街づくりを、何もないときから考えてほしい」(政治部次長 酒井充)

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